Samorządowa tarcza antykryzysowa

Epidemia koronawirusa postawiła przed jednostkami samorządu terytorialnego szereg wyzwań i konieczność szybkiego dostosowania swojego funkcjonowania do nowej rzeczywistości. Obok administracji rządowej, to od samorządu, który to na co dzień jest najbliżej społeczeństwa, wymagano bowiem szybkiej reakcji, wprowadzenia realnych usprawnień i pomocy w walce z sytuacją, w jakiej znalazły się firmy, rodzice czy placówki oświatowe i szpitale. Epidemia jednak wpłynęła mocno na budżety samorządów. Niemal od jej początków, samorządowcy postulowali konieczność wprowadzenia samorządowej tarczy antykryzysowej, która stanowiłaby realny instrument wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w walce z negatywnymi skutkami sytuacji gospodarczej i pozwoliła na uelastycznienie samorządowych finansów. Pod koniec maja do Sejmu trafił pakiet rozwiązań, który jest odpowiedzią rządu na postulaty samorządowców.

Zmiany w zakresie finansów publicznych

Przedstawione przez rząd rozwiązania pakietu samorządowej tarczy antykryzysowej to szereg zmian przede wszystkim w zakresie finansów publicznych. To właśnie w zakresie wydatków budżetowych, samorządowcy postulują konieczność największych zmian, nie tylko w odniesieniu do 2020 roku, ale i lat kolejnych. Jak wskazują przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego, efekty walki samorządów z epidemią są mocno odczuwalne po stronie kosztowej – samorządy musiały szybko dokonać dodatkowych wydatków na opiekę zdrowotną, opiekę nad osobami starszymi, pomoc dla przedsiębiorców, wsparcie szkół czy zakup środków do dezynfekcji. Ponadto budżety samorządowe w bieżącym roku uszczuplone zostaną o mniejsze dochody z wpływów z PIT, CIT, podatków od nieruchomości, opłat czynszowych czy też opłat związanych z korzystaniem z komunikacji miejskiej przez mieszkańców czy stref płatnego parkowania. Oszacowano, że zmniejszenie dochodów w samorządach wyniesie nawet 10%, co w skali kraju przekłada się na około 13,5 mld złotych. Rząd zaproponował więc samorządom działania wspierające mające na celu rozluźnienie reguł fiskalnych czy też pozyskanie dodatkowych wpływów do budżetu, m.in.:

• wprowadzenie w 2020 r. możliwości nierównowagi strony bieżącej budżetu JST dodatkowo o wartość planowanego ubytku w dochodach będącego skutkiem wystąpienia COVID-19,
• złagodzenie w 2020 r. reguły fiskalnej ograniczającej zadłużenie o kwotę faktycznego ubytku w dochodach podatkowych jednostki wynikającym z wystąpienia epidemii COVID-19,
• wprowadzenie możliwości przekazywania w 2020 r. rat części oświatowej, wyrównawczej, równoważącej i regionalnej subwencji ogólnej w terminach wcześniejszych,
• wprowadzenie możliwości przesunięcia na kolejne miesiące wpłat do budżetu państwa dokonywanych przez jednostki o ponadprzeciętnych dochodach podatkowych, tj. rat janosikowego – raty wpłat przypadające w maju i czerwcu 2020 r. będą mogły zapłacić w drugim półroczu 2020 r.,
• zwiększenie dochodów samorządu powiatowego z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa z 25% do 50% wpływów w okresie od 1 maja do 31 grudnia 2020 r.,
• uelastycznienie wydatkowania środków z tzw. „funduszu korkowego” w 2020 r. – możliwość przeznaczenia tych środków na działania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych
• pokrycie części kosztów związanych z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy zwiększając opłatę skarbową za wydawanie tej decyzji dla osób innych niż właściciel lub użytkownik wieczysty,
• wydłużenie o sześć miesięcy zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, których ważność upływa w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, pod warunkiem wniesienia proporcjonalnej opłaty za wydanie zezwolenia.

Zmiany w zakresie reguł fiskalnych

Zaproponowana nowelizacja ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wprowadza art. 15zoa–15zoe, które pozwalają na złagodzenie wymogu gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego określonego w art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zakresie równoważenia strony bieżącej budżetu samorządowego. Jednostka samorządu terytorialnego, dokonując zmian budżetu, będzie mogła przekroczyć relację, o której mowa w art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, o kwotę:

1. planowanych wydatków bieżących ponoszonych w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w części, w jakiej zostały sfinansowane dochodami majątkowymi lub przychodami, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 1–4 i 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,
2. planowanego ubytku w dochodach będącego skutkiem wystąpienia COVID-19 (ubytek w dochodach rozumiany przez zmniejszenie dochodów, obliczone jako różnica między dochodami jednostki planowanymi w dokonywanej zmianie budżetu, a planowanymi dochodami wykazanymi przez jednostkę w sprawozdaniu budżetowym za pierwszy kwartał 2020 r.; przez dochody z kolei rozumie się dochody podatkowe, o których mowa w art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, powiększone o opłatę miejscową i uzdrowiskową).

Ocena na koniec roku budżetowego 2020 spełnienia zasady określonej w art. 242 ustawy o finansach publicznych będzie dokonywana z uwzględnieniem wykonanych wydatków bieżących ponoszonych w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 oraz ubytku w wykonanych dochodach, będącego skutkiem wystąpienia COVID-19.

Ponadto przewidziano zniesienie ograniczenia wynikającego z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zakresie spłaty zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego (nie będzie ono dotyczyło wykupu papierów wartościowych, spłaty rat  kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych w 2020 r. do równowartości kwoty ubytku w wykonanych dochodach jednostki będącego skutkiem wystąpienia COVID-19.  Przy czym zaciągnięcie powyższych zobowiązań nie może zagrażać realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego w roku budżetowym i latach następnych. Oceny wpływu planowanych zobowiązań na realizację zadań publicznych będzie dokonywała regionalna izba obrachunkowa, wydając opinię o możliwości spłaty tych zobowiązań przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Oprócz wskazanego ograniczenia reguły z art. 243 ustawy o finansach publicznych, jednostki samorządu terytorialnego, ustalając na rok 2021 i lata kolejne relację ograniczającą wysokość spłaty długu, będą w budżecie pomniejszać wydatki bieżące o wydatki bieżące poniesione w 2020 r. w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem epidemii COVID-19., co zwiększy możliwości samorządów w zakresie spłaty zadłużenia.

Dodatkowo w rządowym projekcie zawarto obostrzenie dotyczące łącznej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego (dotyczące końca roku budżetowego 2020). Nie dopuszcza ono by łączna  kwota długu przekroczyła 80% wykonanych dochodów ogółem danej jednostki samorządu terytorialnego w tym roku budżetowym (tożsama zasada dotyczy nie tylko końca roku, ale i w trakcie roku budżetowego 2020, na koniec każdego kwartału, łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego  nie może przekraczać 80% planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki). Wskazane powyżej relacje będą mogły zostać niezachowane wyłącznie w sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego spełnia ograniczenie w zakresie spłaty zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego, określone w art. 243 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych bez zastosowania wskazanego powyżej wyłączenia w stosowaniu art. 243 ustawy o finansach publicznych.

Janosikowe oraz instrumenty poprawiające płynność JST

W rządowym projekcie znalazły się też rozwiązania dotyczące przesunięcia rat, które jednostki samorządu terytorialnego o ponadprzeciętnych dochodach podatkowych muszą wpłacić do budżetu państwa w maju i czerwcu, tj. rat janosikowego. Według planowanych przepisów raty te będą mogły zostać opłacone w drugim półroczu 2020 roku – jeśli jednostka zobowiązana do wpłacenia takiej raty zdecyduje się na przełożenie jej spłaty, będzie ona musiała ją wpłacić w równych częściach w miesiącach lipiec-grudzień 2020, wraz z ratami należnymi za te miesiące. Zaproponowane rozwiązanie w tym zakresie nie wyczerpuje jednak postulatów przedstawicieli jednostek zobowiązanych do dokonywania takich wpłat do budżetu państwa – chcieli oni zniesienia janosikowego nawet na kolejne 2 lata.

By poprawić płynność finansową jednostek samorządu terytorialnego, rząd w swoich propozycjach zawarł możliwość przekazania rat części oświatowej, wyrównawczej, równoważącej i regionalnej subwencji ogólnej samorządom w terminach wcześniejszych niż wynikające z ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Przeznaczenie opłaty korkowej na walkę z koronawirusem

Zaproponowane w rządowym projekcie zmiany  dotyczą także uregulowania kwestii przedłużenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Zezwolenia wydane na podstawie art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, których ważność upływa w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii będą mogły zachować ważność przez dodatkowe 6 miesięcy od dnia utraty  pierwotnego terminu ważności zezwolenia. Takie przedłużenie terminu ważności zezwolenia będzie możliwe pod warunkiem wniesienia proporcjonalnej opłaty za wydanie zezwolenia przed upływem pierwotnego terminu ważności zezwolenia. Takie rozwiązanie w swoim celu ma ustabilizowanie także dochodów samorządów pochodzących z tych źródeł, a także zapewnienie podmiotom posiadającym zezwolenie, na jego łatwiejsze wydłużenie w czasie ograniczonego dostępu do podmiotów wydających zezwolenia.

Ponadto zdecydowano o możliwości przesunięcia opłat, które przewiduje ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a które są dochodami budżetów gmin i budżetów województw. Do końca 2020 roku zarząd województwa będzie mógł wykorzystać środki z opłat wynikających z art. 9² ust. 1 wskazanej ustawy na działania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych. Podobnie w przypadku gmin – wójt, burmistrz, prezydent miasta będą mogli wykorzystać dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub art. 18¹ oraz dochody wynikające z art. 11¹ także na działania dotyczące zapobiegania, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych. Projektodawcy przepisów przewidzieli także możliwość powierzenia do 31 grudnia 2020 roku powiatowi przez samorząd województwa prowadzenia zadań związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych – na drodze porozumienia między samorządem województwa a samorządem powiatu. Proponowane przepisy nie narzucają rodzaju wydatków, na jakie mogą być przeznaczone wskazane wyżej środki, a jedynie ogólnie definiuje je jako takie, które związane są z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych – mogą to być zatem środki wspierające lokalną przedsiębiorczość, doposażenie ośrodków zdrowia czy szpitali, wsparcie ośrodków pomocy społecznej czy pomoc seniorom.

Ponadto w projektowanych przepisach przewiduje się możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o zwolnieniu z opłaty wskazanej w art. 11¹  ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi bądź przedłużeniu terminu na jej wniesienie (maksymalnie do 31 grudnia 2020 roku), przy czym zwolnienie czy też przedłużenie terminu dotyczyłoby wyłącznie 2020 roku, a decyzja rady gminy byłaby w tym zakresie fakultatywna. Jeżeli rada gminy zdecydowałaby o zwolnieniu z opłaty za rok 2020, mogłaby zdecydować o przyznaniu zwrotu określonej części płaty pobranej od przedsiębiorców, którzy wnieśli jednorazowo opłatę za rok 2020 w terminie do dnia 31 stycznia 2020 r. Proponowane rozwiązanie nie byłoby stosowane do opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Zwiększenie środków w powiatach

Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z  20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów,  powiat, którego starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, otrzymuje środki, które stanowią dochód powiatu, a które wynikają z opłat i opłat jednorazowych w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a ich wysokość ustalona jest na 25% środków wynikających ze wskazanych opłat. Takie same wpływy do budżetu powiatu  trafiają na podstawie art. 23 ust. 3 wskazanej powyżej ustawy, tj. są to wpływy osiągane ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa,  a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności. W projektowanych przepisach projektu ustawy o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych na zapewnienie płynności finansowej przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w art. 58 pkt 26), wartości wskazane na 25% ulegają podwyższeniu do 50% środków na okres od 1 maja 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku. Rząd przewiduje, że dzięki takiej zmianie, do budżetów powiatów trafi około 338 mln złotych dodatkowych środków.

Agata Sobolewska – Administratywista i politolog. Doradza przedstawicielom samorządu terytorialnego w zakresie współpracy z biznesem, w szczególności przy innowacyjnych projektach z zakresu m.in gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, efektywności energetycznej czy rozwoju miast. Autorka kilkudziesięciu artykułów i książek poświęconych tematyce samorządowej.

Polecamy szkolenie online: Pracownicze Plany Kapitałowe w sferze budżetowej.